4963 浏览在经济动能转换的关键阶段，资源环境约束趋紧，以片区式盘活低效产业用地，是大幅提升未来产业空间和挖掘发展潜力的重要路径。通过创新发展提质增效为核心的资源高效率配置制度，能够统筹城市的经济密度和空间品质，合理确定土地开发强度、优化土地资源配置、提高土地利用绩效、强化土地用途管制，全面提升城市土地综合承载容量和经济产出水平。早在2008年，国务院就印发《关于促进节约集约用地的通知》，明确按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准，充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率，加强监督检查，全面落实节约集约用地责任。其中提到，各地要对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，严格执行闲置土地处置政策，积极引导使用未利用地和废弃地，鼓励开发区提高土地利用效率，加强各类土地变化状况的监测以及对节约集约用地工作的监管。
2023年，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，提出长期以来，在一些城镇和乡村地区，包括城中村、老旧厂区，普遍存在存量建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题。为落实在超大特大城市积极稳步推进城中村改造，聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展，首先在43个城市开展低效用地再开发试点，探索创新政策举措，完善激励约束机制。此举将推动各类低效用地再开发，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。
一、片区式盘活低效产业用地的重要意义
精准识别成片化需盘活地块并综合施策，将对存量土地再开发利用、产业转型升级具有重要意义。
一是城市整体统筹优化土地资源配置的重要抓手。土地空间资源是支撑产业发展的重要载体，在新增产业用地空间资源有限、部分产业用地配置不合理、容积率低的情况下，用足用好存量低效产业用地资源显得十分必要和紧迫。通过对存量低效产业用地现状开展精确调查，可为产业用地盘活利用方面提供决策依据，有利于拓展产业发展空间，积极应对资源环境“紧约束”的挑战，实现土地资源更集约、更高效、更可持续的高质量利用，为未来打造产业集群提供用地资源保障支撑。
二是城市综合改善提高土地利用绩效的创新需要。在面临成片式存量产业用地低效利用的问题及低效建设用地减量化压力较大的情况下，通过优化低效土地盘活改造政策，对症下药，促进落后产能淘汰退出和低效企业转型转产，加速存量低效用地盘活再利用。根据存量产业用地提质增效实际需要，借鉴典型案例并进行产业用地盘活利用，有利于统筹区域的经济密度和空间品质，加快推动地区产业转型升级，解决土地利用强度不充分、土地利用绩效不均衡等问题，全面提升土地综合承载容量和经济产出水平。
三是城市全面持续加强土地综合管理的系统谋划。进行片区式低效产业用地盘活利用是加强对产业用地有效管理的重要手段。根据政策导向，有计划、有步骤地按照政策指引进行存量产业用地盘活设计，是加强用地监管以及土地综合整治的现实需要，是进行产业用地精细化和动态管控的有效手段，精准盘活低效、闲置产业用地，同时进行提前谋划预案，能够有效规避或提前防范在低效用地处置过程中的社会矛盾和经济风险。
二、片区式低效产业用地的主要特征分析
以片区式低效产业用地实际现状为出发点，分门别类进行精准分析，发现主要特征和普遍性问题，为后续开展产业用地综合治理和盘活更新路径研究提供依据。
一是厂房较为陈旧且经济效益低下。成片化的低效产业用地，一般属于建设遗留型，大部分厂房建设时间较早，容积率低，传统厂区配置落后，基础设施匮乏，市政配套设施不全且布局较为散乱，硬件长期未改造升级，生产经营以及仓库环境整体较差，外立面形态不佳影响整体形象，部分厂房空间利用不合理，少部分区块鱼龙混杂，甚至存在安全隐患，导致企业入驻率低，改、扩建标准厂房转型困难且意愿较低。部分传统型企业属于夕阳产业，近年来经济效益每况愈下，用于仓储物流、露天堆场的用地较多，对经济发展的促进作用有限。
二是部分用地现状用途转变无审批。大面积的低效产业地块存在“用非所用”的现象，拆违整治司空见惯，现状用途为训练场地、住宿空间、小商铺酒店等业态较多。部分土地出让时间较早，业态较为复杂，加上疫情叠加因素导致部分工业厂房和用地处于空置状态，企业在疫情期间已搬迁，个别企业已停产，为避免造成空间资源及零星的“边角地”浪费，产权人无暇顾及用地性质，只要有收益即利用的情况普遍存在。
三是存在“厂中村”租赁关系复杂。部分产业地块上低效企业数量较多，租赁关系复杂，同一地块上可能存在多个业主，且经过多层转租，企业更替变换较频繁，部分租赁用地企业不符合产业导向，产能、业态等相对较差，盘活产业用地需协调顾及多方利益，增加盘活难度。同时，现状工业地块之间存在“工夹居”现象，开发区内“厂中村”情况较多，在按照规划划定地块进行整体盘活时，这些散落在现状工业地块间的城郊住宅收回难度极大。
三、片区式低效产业用地的盘活路径研究
成片化低效产业用地盘活模式从不同的维度可以划分为诸多类型，需要结合产业用地现状进行分析，以下三种模式可供参考。
一是区域整体转型模式。区域整体转型模式适用于完整的规划单元或整个产业园区内的土地实行整体转型。转型区域内土地权利人单一的，可由属地政府主导、以原土地权利人为主体开发；转型区域内土地权利人分散的，通过商议的方式明确权利义务后，可建立以属地政府主导、原土地权利人参与的联合开发体，发挥有效市场有为政府作用。区域整体转型模式因其涉及转型的土地范围相对较广，对盘活主体的资金实力要求较高，成本开支较大，企业可与政府沟通整体开发思路、确定开发模式、合作模式、利益分配模式，同时编制、修改、优化控制性详细规划，通过政府专题会议审议，以双评估的方式，进行存量补地价等，同时可扣减区域内市政基础设施建设成本，补交土地出让金，签订土地出让合同，进入开发阶段。
二是平台公司回购模式。平台公司回购模式是指平台公司按照相关程序回购土地并进行重新开发的模式。平台公司根据土地是否闲置或低效使用，组织收回产业用地使用权，产业用地的土地权利人也可以向平台公司申请收回土地使用权。平台公司与土地使用权人可通过协商，以协议方式回购土地，由平台公司重新开发建设、引入优质项目，提高土地利用效率。主要成本包括三大部分，分别为土地收购成本，建安成本，财务、管理、营销费用。片区内低效企业有意向退出产业用房或企业股权的，向平台公司提出意向，经协商一致，平台公司与企业就产业用房回购或企业股权收购达成协议，平台公司将回购的产业用房和股权资产纳入产业空间资源统一配置。
三是土地收储开发模式。土地收储开发模式整体难度较大，可先对片区内存在收储可能的地块进行分析，按难易程度按时序收储，综合研判片区内企业经营发展情况，如重点企业、经济规模、创新资源、就业带动等，根据收储计划，分近期、中期、远期等多步骤实施。收回土地主要分为四类，一是因公共利益收回土地；二是土地使用期限届满收回土地；三是协商解除出让合同收回土地；四是单方解除出让合同收回土地。主要成本包括土地出让金、资金成本、政府性缴费支出等。对于合法经营的低效用地，土地收储出让模式收储成本较高，必定会高于市价，具体价格还取决于土地的位置和权利人的意愿，对于供而未用的土地或者用非所用的土地有现成的法律依据进行收储，收储成本较前一种情况相对较低。
总体而言，成片式的低效产业用地盘活方式，一方面要规范市场化自主退出机制，积极发挥市场配置资源作用，通过加大产业招商，注入新的优质项目，提高土地利用效率，支持多元主体参与盘活，尤其是专业能力较强、运营经验丰富的园区开发运营主体、社会资本等各类市场主体，通过收购、与土地原权利人合作等方式，参与存量产业用地的开发建设、旧厂房改造、标准厂房建设、园区的运营管理等活动；另一方面，要实行差别化要素供给政策，倒逼企业提升资源要素利用效率，同时加大低效用地执法处置力度，定期开展批而未用、低效闲置和违法违规用地专项整治行动等。（文/卢瑞轩）
